中国乡村地区经济社会发展的现状,更加剧了巨灾的悖论

\r 中国乡村地区经济社会发展的现状,更加剧了巨灾的悖论\r 乡村地区人口的空心化,以及其所造成的社会经济活动的空心化,决 定了乡村地区自身根本不足以支撑应对巨灾的风险。巨灾的特殊性决定了 有效应对巨灾只能采取非常规性的风险分散方式,这就意味着巨大的人 力、物力资源的投入,无论防灾备灾工程设施的建设、专业人才的培养、 专职救援队伍的建立以及救灾物资的储备,都需要大蛩和不间断地投入。 乡村地区如果要采用物质投人的方式应对巨灾,自身的人力资源和经济能 力都无法支撑,只能依靠上级政府和外界援助。这显然是不现实的。这也 是为什么虽然在应急管理体系建设的构想中,要求深人基层和社区,但实 际却形成以城市为中心,县(市、区)一级政府为应对突发事件的第一层 级的模式。更重要的是,乡村地区的空心化,不仅无法提供应对巨灾所需 要的大量人力、物力资源,而且造成应对巨灾目的的丧失。人类之所以需 要应对巨灾,是因为巨灾对人类生命和财产的巨大威胁,以及进而对人类社会基本价值的挑战。而乡村地区的衰落正在不断降低我们所保卫目标 的价值,直至需要反问这值不值得我们保卫以及我们需要保卫到什么 程度。\r 3.巨灾加剧了乡镇政府应急管理职能的悖论\r 中国乡村地区的空心化已经造成了乡村地区治理的重大变革。进入21 世纪以来,虽然从中央层面,出台实施了如新农村建设这样提升乡村基础 能力的政策,但更主要的乡村治理变革是将面向乡村地区的公共服务供给 从乡镇一级政府向上转移至县(市)一级。相应的,将应急管理体系设计 为以城市为中心,县(市、区)一级政府为应对突发事件的第一层级,也 是一种必然的选择。在这种制度安排下,作为最底层的乡镇政府实际处于 很尴尬的位置。一方面乡镇政府的能力在下降,可利用的资源有限,另一 方面虽然乡镇政府的职责有所缩减,但管理对象的广度和深度并没有减 小。特别是应急管理方面,在乡镇一级进行人、财、物全面的应急能力建 设是不可能也是不现实的,但乡镇政府又必须担负起处置乡村地区突发事 件第一响应人的责任。这一悖论在一般性突发事件中还不明显,因为在整 个应急管理体系设计中,城市地区能够在第一时间给予乡村地区有力的支 援,甚至在短时间内完全接管对突发事件的处置。但是汶川地震的经验表 明,巨灾所带来的对基础设施毁灭性的破坏、短时间大面积高强度的应急 需求以及持续性威胁等困难,会极大削弱城市有效支援乡村这一假设的基 础。这就使得巨灾情境下,乡镇政府应急管理职能的悖论急剧凸显。\r 如本章第二节、第三节所述,巨灾是乡村基层政府面临的一个巨大挑 战。对此,可以有两方面的理解。一方面,巨灾不仅对于乡村基层政府是 一个巨大挑战,实际上对于更髙层级的政府,对于整个中国,乃至对于整个人类社会都是一个巨大的挑战。可列人巨灾的突发事件,包括飓风、海 啸、火山爆发、特大洪水以及剧烈地震等自然灾害,以及由各类灾害直 接、间接导致的饥荒、瘟疫等,长期以来一直是人类的重大威胁,所造成 的生命财产损失仅次于战争。随着人类社会科学技术水平的进步和生产力 水平的提升,人类社会所面临的威胁在不断减少,包括大量曾经被视为重 大威胁的常规性的突发事件,如居民区火灾、流行疾病等,已经得到了有 效的控制和应对,然而人们却发现巨灾的威胁却依然严重,甚至造成的生 命财产损失更加惨重。21世纪以来,多次的巨灾已经证明了这一点,如 2005年发生的美国卡特里娜飓风灾害,不仅造成的经济损失是美国历史上 飓风灾害之最,而且死亡人数也位居前列,而其他几次巨灾,如2004年印 度洋海啸、2008年的中国汶川地震以及2010年的海地地震等,所造成的 生命财产的损失是一般性突发事件与其无法相提并论的。因此,如何应对 巨灾依然是整个人类社会不断寻求解决方案的难题。另外,乡村地区所面 临巨灾的威胁和挑战要远比城市地区重,特别是在今天中国经济高速增 长、社会急剧转型的背景下。正如第三节所讨论的,如果说在城市地区还 有多种非常规的通过改变社会基础物质条件来分散或者抵御巨灾风险的可 选方案,对于乡村地区,这些方案的绝大部分则因为缺乏最基础的条 件——人口基数,而变得无法实施或不值得实施。\r

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